El actual gobierno federal se ha caracterizado por profundas contradicciones en prácticamente todos los temas, y la seguridad no es la excepción. La Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) (1) es un documento con objetivos difusos y en ocasiones, contrapuestos, que mezcla frases propias de mítines y homilías, y al cual será difícil dar seguimiento. Un ejemplo de esto, es el sexto objetivo denominado “Emprender la construcción de la paz”, que se fundamenta en la aplicación de modelos de “justicia transicional” para “pacificar” al país.
Para comprender qué debe entenderse por “justicia transicional”, en primer lugar se describe brevemente la evolución y operación de dicho concepto a nivel internacional; después se sintetiza cómo la ENSP lo ha incorporado; y, finalmente, se listan algunos puntos que el actual gobierno debe aclarar, para que algún proyecto que el gobierno emprenda en la materia pueda tener algún impacto positivo.
I. La justicia transicional en el derecho internacional
El concepto de “justicia transicional” es relativamente nuevo en el escenario internacional, y ha sido el resultado de las misiones humanitarias de organismos internacionales en diversas partes del mundo. En 2004, la ONU la definió como:
“… toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de participación internacional (o carecer por complejo de ella) así como abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos ellos”. (2)
Meses después, por la resolución 1645 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (diciembre de 2005), la ONU creó su “Comisión de Consolidación de la Paz” (Peacebuilding Commission) (3), con tres objetivos principales: a) diseñar y asesorar estrategias integrales para la consolidación de la paz y recuperación en zonas de conflictos, b) centrar las actividades en la reconstrucción y consolidación de las instituciones necesarias para un desarrollo sostenible y c) mejorar la coordinación de las agencias de la ONU y de la comunidad internacional en general, para asegurar el financiamiento de los proyectos.
En marzo de 2010, a través de la Secretaría General, la ONU emitió una propuesta para el desarrollo de políticas de justicia transicional, (4) dividiéndola en tres rubros: principios rectores, componentes y caminos, los cuales se abrevian a continuación:
i) Principios rectores. Cualquier proyecto de justicia transicional debe aplicarse al contexto político del país, fortalecer la cooperación nacional, asegurar la preeminencia de las víctimas en todo el proceso, garantizar los derechos de niños y mujeres, vincular este proyecto con iniciativas más amplias para el fortalecimiento del Estado de Derecho, tener un enfoque integral del conflicto, conocer de todas las violaciones a los derechos humanos y realizar una coordinación efectiva con diversos aliados.
ii) Componentes. Sugieren la inclusión de procesos judiciales y no judiciales, iniciativas de persecución, promoción de iniciativas para el derecho a la verdad, la reparación del daño, una reforma institucional y consultas nacionales. Se indica que cualquier combinación de los componentes que se elijan, debe realizarse de conformidad con las obligaciones y estándares legales internacionales.
iii) Caminos. Se debe adoptar un enfoque que identifique las causas del conflicto o represión, incluyendo las violaciones de los derechos humanos en todo el proceso; y coordinar dicha iniciativa con el desarme, desmovilización y reintegración de los grupos en conflicto.
Para hacer realidad lo anterior, una de las principales actividades de la Comisión de Consolidación de la Paz consiste en administrar el “Fondo para la Construcción de Paz de Naciones Unidas”, el cual trabaja en proyectos que incluyen reformas del sector seguridad, políticas de desarme, desmovilización y reintegración; así como de reactivación económica o reestablecimiento de servicios administrativos esenciales de los gobiernos. (5) Este fondo ha operado en más de 30 países, principalmente en África y Asia. En América Latina ha financiado proyectos en Guatemala, Colombia y Haití. Para tener una noción de los proyectos que financia este fondo, a continuación se resumen las actividades realizadas en estos tres países. (6)
1. El fondo de 11 millones de dólares (mdd) se destinó para el fortalecimiento de diversos puntos del acuerdo de paz suscrito en 1996, particularmente relativos al Estado de Derecho. En ese contexto, la ayuda que se aplicó de 2011 a 2016, incluyó apoyo económico para la “Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala, (CICIG)”, encargada de desarrollar proyectos de justicia transicional y fortalecimiento de capacidades con su fiscalía nacional. Su principal éxito, en dicho de la ONU, fue contribuir en el desarrollo de un modelo de persecución criminal para el desmantelamiento de redes criminales en gran escala. (7)
2. Entre 2014 y 2015, el fondo de dos mdd se destinó para el desarrollo de una campaña de promoción de la cultura de la paz en medios de comunicación.
3. Haití. El fondo aportó 800 mil dólares en 2008 para mejorar la seguridad en la prisión de Puerto Príncipe; y en 2010, destinó 3 mdd para un proyecto de generación de empleo, rehabilitación y mitigación ambiental. El terremoto de enero de 2010 y un brote de cólera en octubre de ese año limitó considerablemente el cumplimiento de los objetivos trazados.
En 2016, el Consejo de Seguridad de la ONU (resolución 2282 (8)), reafirmó su respaldo a las actividades de la Comisión de Consolidación de la Paz, conferidas en la resolución 1645 del Consejo de Seguridad del 2005, ya comentada, y le instruyó fortalecer sus actividades en cuatro rubros: a) asesorar a países afectados por conflictos; b) promover un enfoque estratégico que vincule seguridad, desarrollo y derecho humanos; c) fortalecer la coordinación entre las distintas agencias de la ONU para la agenda de construcción de paz, y ser una plataforma para que todos los organismos internacionales, autoridades nacionales, instituciones financieras internacionales, sociedad civil, sector privado y las instituciones nacionales de derechos humanos, formulen y desarrollen buenas prácticas en la consolidación de la paz, en particular en la construcción institucional, y asegurar una financiación previsible para la consolidación de la paz.
II. La justicia transicional en la ENSP
Este documento menciona que los proyectos de “justicia transicional” que desarrolle el gobierno se fundamentará en cuatro ejes: verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, los cuales son acordes a lo que puede entenderse por dicho concepto a nivel internacional.
La ENSP menciona el concepto de “justicia transicional”, exclusivamente en el diagnóstico y en el objetivo sexto, en los siguientes contextos:
i) como respuesta ante las “políticas de violencia” de los sexenios anteriores y ante “…la imposibilidad de derrotar las diversas expresiones delictivas por medios exclusiva o preponderantemente policiales o militares…”;
ii) para saldar “una enorme deuda social en materia de procuración (de justicia)”, y
iii) para garantizar los derechos de las víctimas, “esto es, de leyes especiales para poner fin a las confrontaciones armadas y posibilitar el desarme y la entrega de los infractores, garantizando asimismo sus derechos y ofreciéndoles reducciones de penas e incluso amnistías condicionadas al perdón de personas y colectividades que hayan sido afectadas, y proponiéndoles un cambio de vida”.
Para cumplir lo anterior, propone principalmente dos actividades: procesos de desarme, desmovilización y reinserción social, y el establecimiento de un “Consejo de Construcción de la Paz”.
Respecto al proceso de desarme, éste lo condiciona a la “plena colaboración con la justicia, manifestación inequívoca del arrepentimiento y reparación del daño. El perdón de las víctimas y la contrición sincera de los victimarios resultan pasos previos indispensables para las negociaciones”. La ENSP ofrece a los delincuentes para que dejen de delinquir, lo siguiente: un aumento en su esperanza de vida, una vida tranquila y sin sobresaltos, la posibilidad de encabezar negocios legales y regulares, y alcanzar la respetabilidad social.
Respecto al “Consejo de Construcción de la Paz”, éste estará integrado inicialmente por seis miembros que designará libremente el presidente, y que tendrá por objetivo articular iniciativas gubernamentales en la materia, así como formar mediadores y asumir mediación de conflictos locales. En dicho consejo habrá un representante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con voz, pero sin voto, y “un observador permanente designado por la Organización de las Naciones Unidas”. Es claro que este consejo estará controlado, al menos inicialmente, por el presidente.
III. Cabos sueltos
En términos generales, lo expuesto en la ENSP menciona algunos de los elementos con los que se identifica a la justicia transicional a nivel internacional; sin embargo, el gobierno federal debe aclarar, al menos, los siguientes puntos de su propuesta:
1. La definición del pasado de abusos a gran escala
En la definición de la ONU, éste es un elemento esencial para hablar de justicia transicional, teniendo presente lo que pasó, por ejemplo, en las guerras civiles de la ex Yugoslavia o Ruanda, acontecidas en la última década del siglo XX. En el caso de México, la ENSP critica la política de enfrentamiento contra los grupos criminales de las últimas dos administraciones federales, como una causal de la violencia que hoy vivimos, pero no atina a señalar cuáles serían los abusos a gran escala por parte de las autoridades, o de grupos respaldados por éstas, que justificarían hablar de justicia transicional en nuestro país.
2. Las personas beneficiarias en los proyectos de justicia transicional
El ofrecimiento que hace la ENSP para que las personas dejen de delinquir, puede ser un verdadero hazmerreir para los delincuentes que, como en el reciente caso de Zamora, entran impunemente en caravanas de decenas de vehículos rotulados con las iniciales CJNG, para atemorizar a la población y asesinar policías. Enfatizo que no hay ningún precedente a nivel internacional por el que algún grupo criminal, como los cárteles de la droga que operan en México, puedan ser “pacificados” o “desmovilizados” con las “promesas” contenidas en el ENSP, sin que las instituciones de seguridad tengan la fuerza para imponerse a estos grupos.
Tal vez un proyecto de justicia transicional podría ser útil para los agricultores de amapola o mariguana que, en diversas zonas del país, trabajan a las órdenes de grupos criminales, ya sea por miedo, o por no tener ninguna alternativa de subsistencia. También podría ser aplicable para primo-delincuentes de bajo peligro para la sociedad, que hoy saturan las cárceles del país, y que podrían ser sujetos a medidas alternativas a la prisión. Sin embargo, las instituciones encargadas del registro y administración de dichas medidas (las Unidades de Medidas Cautelares, UMECAS), en la mayoría del país, subsisten precariamente, o simplemente, son inoperantes.
Por lo anterior, el gobierno debe definir con toda claridad cuáles serían las personas beneficiarias de algún tipo de estas medidas, y no olvidar que su eje deben ser las víctimas; de hecho, resulta incomprensible que la ENSP mencione que “El estado
luchará al lado de las víctimas”, y ni siquiera mencione en su documento a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.
3. La estrategia de fortalecimiento del Estado de Derecho
Hablar de justicia transicional necesariamente implica construir y mejorar las instituciones de seguridad y procuración de justicia. Sin embargo, usar el concepto de justicia transicional “Ante la imposibilidad de derrotar las diversas expresiones delictivas por medios exclusiva o preponderantemente policiales y militares…” puede leerse como una vergonzosa claudicación del gobierno federal, y una afrenta a la memoria de las miles de víctimas de la violencia, incluyendo los policías y militares asesinados por los criminales.
La ONU ha sido clara al afirmar que justicia transicional implica necesariamente el fortalecimiento de las instituciones. Un ejemplo de lo que se puede hacer, es el asesoramiento dado a la Fiscalía Nacional de Guatemala. El hecho es que la ENSP no propone estrategias claras de reconstrucción institucional, no hay plazos ni responsables.
4. La participación de organizaciones internacionales en el desarrollo de políticas de justicia transicional
La ENSP sólo indica que invitará como “observador permanente”, en el “Consejo para la Construcción de la Paz”, a la persona que designe la ONU. Por lo expuesto, es claro que la ONU ha acumulado experiencia en la materia en su papel de observador. Le haría bien a los integrantes del “Consejo de Construcción de la Paz” platicar con los funcionarios de Naciones Unidas que han participado en este tipo de procesos.
Para identificar alguna otra participación de algún organismo internacional en el proceso, la ENSP indica en la estrategia específica “Estrategias focalizadas en las regiones y participación ciudadana”, que “…el gobierno reconocerá explícitamente la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y se recurrirá a esa instancia para el esclarecimiento y el castigo si llegaran a tener lugar crímenes que pudieran considerarse como de lesa humanidad”.
Sobre este punto se recuerda que México suscribió el Estatuto de Roma que creó la Corte Penal Internacional (CPI) en el año 2000, y que en 2005 se reformó la Constitución, en su artículo 21, para indicar que “El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.”, por lo que lo manifestado en la ENSP no es ninguna novedad. En cambio, sí hubiera sido novedosa una reforma constitucional para que la jurisdicción de la CPI no estuviera condicionada en México a la conveniencia del presidente y del Senado. Ya se verá si estos poderes, en su caso, se decidirán a actuar como facilitadores u obstáculos de la justicia internacional.
5. La participación de la sociedad en los proyectos de justicia transicional
La participación ciudadana en este tipo de proyectos no se menciona expresamente en el apartado respectivo. Sólo se menciona escuetamente en el desarrollo de estrategias focalizadas para la recuperación de espacios públicos, al indicar que el gobierno tendrá “… apertura a la observancia y participación de organismos de la sociedad civil y de defensa de derechos humanos nacionales e internacionales…”.
Pareciera que en la ENSP sólo interesa una participación testimonial de la sociedad, a través de los integrantes del “Consejo de Construcción de la Paz” designados por el presidente.
La ONU ha sido clara y lo enfatizó en 2016: cualquier proyecto de justicia transicional y de proyectos de construcción de paz deberá incluir al mayor número de personas posibles, incluyendo sociedad civil, para que los mismos puedan tener algún éxito.
Por lo expuesto, si el gobierno federal desea aplicar políticas de justicia transicional, debería empezar por hilar los cabos sueltos antes descritos. Cualquier política de justicia transicional sin una amplia participación social y sin una clara agenda de fines y medios, que incluya el desarrollo y fortalecimiento de sus instituciones de seguridad y procuración de justicia, estará condenada al fracaso. El país no está para más simulaciones.
(1) La ENSP se hizo pública el 1 de febrero y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 16 de mayo.
(2) Resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidad S/2004/616, p. 6, disponible aquí.
(3) Resolución 1645 (2005) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, disponible aquí.
(4) Guidance Note of the Secretary General United Nations Approach to Transitional Justice, disponible aquí.
(5) Áreas prioritarias de financiamiento para el Fondo de Construcción de Paz de Naciones Unidas, disponible aquí.
(6) Listado de países en los que ha participado este fondo, disponible aquí.
(7) Véase aquí.
(8) Resolución 2282 (2016) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, p. 4, disponible aquí.
