En los últimos 18 años, México ha estado en medio de una crisis de seguridad sin precedente. Delitos como el homicidio doloso, el robo con violencia o el secuestro se han mantenido en constante crecimiento, sin que hasta el momento las autoridades federales, estatales y municipales hayan podido controlar estos flagelos que lastiman a los habitantes del país. Las medidas para solucionar la crisis de violencia han sido fundamentalmente dos: aumentar el gasto público destinado a funciones de seguridad pública, así como sacar a los militares a las calles para realizar las labores de las policías locales.
En materia de gasto público, la percepción es que existe una relación inversa entre éste y los resultados obtenidos en seguridad; es decir, se gasta mucho y los resultados son pocos. Hablar de una relación causal entre gasto y nivel de seguridad conlleva una simplificación extrema de los fenómenos de inseguridad y violencia, ya que existen múltiples variables que inciden en su desarrollo; sin embargo, es importante analizar cuánto se ha gastado en seguridad pública y, sobre todo, cómo se ha gastado.
El gasto en seguridad pública federal
Entre 2013 y 2018, el Gobierno ha destinado 1,464,138.1 millones de pesos1 para las funciones de seguridad pública, equivalentes a 6.5% del gasto programable total para ese periodo. De las tres funciones que integran la seguridad pública, la de Justicia es la que recibió un mayor porcentaje, con 40.9% del monto destinado a la seguridad; le siguen Seguridad Nacional, con 39.4%; y Asuntos de Orden Público y Seguridad Interior, con 19.7%.
La participación del Ejército y la Marina para combatir el delito, así como el desarrollo del Nuevo Sistema Penal Acusatorio, son factores que explican el peso que han tenido las funciones de Seguridad Nacional y Justicia en la distribución de los recursos, lo que muestra que la estrategia de combate a la inseguridad ha sido reactiva, dejando en segundo plano las actividades de prevención y de consolidación de las policías locales.
Es relevante comentar que los recursos destinados para la Policía Federal, que es el órgano encargado de aplicar y operar la política de seguridad pública en materia de prevención y combate de delitos, han tenido un decrecimiento real promedio anual de 4.8% entre 2013-2018, pese a la relevancia que tiene para la seguridad pública en el país.
El gasto público a nivel local: el ramo 33
Por medio del Ramo 33 Aportaciones, el Gobierno Federal da a los estados, mediante el FASP, recursos que deben ser utilizados para la seguridad pública. El FASP busca contribuir a la formación y profesionalización de elementos policíacos; mejorar su equipamiento; establecer y operar bases de datos criminalísticos y de personal; impulsar la red de telecomunicaciones e informática, entre otras acciones conjuntas de los tres órdenes de gobierno en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNSP, acuerda con las entidades federativas la distribución de los recursos del FASP en diez programas con prioridad nacional.2
Mediante el FASP, entre 2013 y 2018 se transfirieron 44,723.4 millones de pesos a las entidades federativas, que equivalen a 1.2% del total de las aportaciones federales transferidas en ese mismo periodo. A simple vista, esos recursos parecen insuficientes para solventar la crisis de inseguridad que se vive en el país. Al analizar a cuánto equivalen estos recursos en las finanzas estatales, la hipótesis se comprueba: el FASP sólo representa 0.5% de los ingresos estatales.
En estos seis años, las tres entidades que más recursos han recibido del Fondo son: Estado de México, con 7.5%; Ciudad de México, con 6.3%; y Veracruz, con 4.5%. Por el contrario, las entidades con menor cantidad de recursos recibidos son Campeche, con casi 1.8%; Colima, con 1.7%; y Aguascalientes, con 1.6%.
En cuanto a su distribución por programa prioritario, entre 2016 y 2018 el programa Infraestructura y equipamiento recibió 38.2% de los recursos del Fondo, con 10,210 millones de pesos; le sigue Desarrollo y Certificación, con 4,533.7 millones (16.4%); y 911, con 2,380.0 millones de pesos (8.3%). Los programas con menos recursos son Prevención Social, con3.5%; Sistema Penitenciario y Justicia para adolescentes, con 3.2%; y Búsqueda de personas,con 3%, pese a los más de 36 mil desaparecidos que se registran en el país.3
Cómo se ha gastado el FASP: montos y prioridades contra opacidad y subejercicios
La problemática del FASP no sólo se limita a un tema de montos y prioridades, también presenta problemas en el ejercicio de los recursos que impiden el uso eficaz de los mismos.
Uno de los indicadores que habla de la ineficacia en el uso de los recursos es el nivel de subejercicio que se presenta en el FASP;4 en este sentido, se encontró que, con un corte a abril de 2018, del monto del FASP de 2013 a 2017, los estados con mayor subejercicio son Veracruz, con 568.3 millones de pesos corrientes; Michoacán, que no gastó 320.9 millones, y Guerrero con 147.4 millones, estados todos que se encuentran enfrentando graves crisis de inseguridad.
Las causas de los subejercicios son múltiples; sin embargo, hay dos factores que explican esta situación: primero, el ineficaz proceso de coordinación entre los actores encargados de administrar estos recursos, y segundo, la falta de controles en el ejercicio del gasto en las entidades federativas que permite los subejercicios, así como los desvíos de recursos.
Distintos actores entrevistados, tanto a nivel federal como estatal, indican que el proceso de concertación de los recursos del FASP entre el SESNSP, las oficinas del Secretariado Ejecutivo en los estados, las Secretarías de Finanzas estatales, las Secretarías de Seguridad Pública o las Fiscalías no es lo suficientemente ágil para generar los anexos técnicos, sin los cuales no es posible realizar el ejercicio de los recursos del Fondo. Esto se debe a que los estados deben reprogramar los recursos muchos meses después de la concertación para ajustar los montos a sus necesidades. En algunos casos, los anexos técnicos están listos en el último trimestre del año, lo que imposibilita un ejercicio eficiente y eficaz para satisfacer los objetivos del FASP.
La falta de controles en el ejercicio del gasto, así como la impunidad, son otros factores que han influido en los subejercicios y en el uso discrecional de los recursos del Fondo; una práctica utilizada en algunas administraciones locales (por ejemplo, Chihuahua, Veracruz y Nayarit en las administraciones anteriores a las actuales), consiste en utilizar los recursos del FASP para cubrir necesidades financieras distintas a la seguridad; por ejemplo, la nómina de los servidores públicos, o simplemente para enriquecer a los que ejecutan este Fondo.
De esta forma, el uso discrecional de los recursos del FASP se debe a la opacidad y la falta de controles efectivos en el ejercicio del gasto por parte de los propios estados; a la negligencia del SESNSP para monitorear el ejercicio de los recursos, y a la ausencia de penalización a los estados que presentan irregularidades en el ejercicio del mismo.
Hay múltiples carencias que podrían ser resueltas si se ejercieran los recursos en tiempo y forma; por ejemplo, podría aumentar el salario de los policías de 13 entidades federativas, que se ubican por debajo del promedio nacional (9,933 pesos netos al mes), o podría ampliarse sustancialmente su estado de fuerza. Por ello, es necesario corregir los problemas en la ejecución de los recursos destinados a la seguridad pública por medio del FASP, y gastar mejor los escasos recursos con que el país atiende situaciones de inseguridad cada vez más críticas.
Elia I. Ramírez Maya
Investigadora en Causa en Común A. C.
1 Todas las cifras del texto están en pesos corrientes.
2 Los programas son: a) Prevención Social; b) Desarrollo y certificación policial; c) Infraestructura y equipamiento; d) Sistema de Justicia Penal; e) Sistema Penitenciario y Justicia para Adolescentes; f) Ciencias Forenses; g) Sistema Nacional de Información; h) 911; 9) Prevención del delito de alto impacto, i) Búsqueda de personas.
3 Datos al 30 de abril de 2018, Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas del fuero común, SESNSP.
4 A partir de 2017, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, los estados que no usen el dinero del FASP en el año correspondiente tendrán que devolverlo, junto con los intereses que hayan generado, a más tardar el 15 de enero del ejercicio fiscal siguiente.
